China, el socio feroz

Venezuela se agarra a China. A mediados de septiembre de 2017 la estatal Petróleos de Venezuela (Pdvsa) publicó por primera vez la cotización del petróleo venezolano en yuanes. Fue la respuesta de Caracas a las sanciones financieras impuestas por la administración de Donald Trump para impedir al Gobierno venezolano emitir nueva deuda. “Hemos decidido iniciar una nueva etapa del comercio exterior con la utilización de monedas convertibles a nivel internacional más allá del dólar”, había advertido el presidente venezolano, Nicolás Maduro, a inicios de septiembre, tras conocerse la medida de Estados Unidos.

La cotización del crudo venezolano en yuanes parece algo más que un símbolo. Luce como el corolario de la relación que Caracas y Beijing forjaron desde el Gobierno de Hugo Chávez nada más empezar el nuevo siglo. Aunque concebida inicialmente como la fórmula para el “desarrollo” de la Venezuela “socialista”, ha derivado en una dependencia creciente del país caribeño con la nación asiática.

La relación entre el Estado ecuatoriano y varias empresas chinas es profunda y dura de desentrañar. Los contratos que los unen son difíciles de acceder. Conocer sus montos precisos, condiciones, instituciones involucradas es una tarea compleja: no existe una oficina estatal ni un solo portal web que agrupe toda la información. Los datos están dispersos entre las entidades gubernamentales que los han firmado, donde todo sucede lentamente, y no siempre se logra toda la información que se ha solicitado: de trece pedidos de información, apenas tres tuvieron respuesta positiva mediante la entrega de siete contratos. Dar razones para explicar qué motiva el laberinto que hay que recorrer para dar con los contratos de las empresas chinas sería especular. Sin embargo, hay una verdad evidente: la falta de transparencia es una de las raíces de la corrupción. Tanto aquí como en China.

La falta de transparencia tiene, además, un costo. Un estudio del grupo FARO —hecho en 2011 con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)— determinó que, por ejemplo, en el área petrolera, la falta de transparencia le cuesta al Ecuador por lo menos el 2,87% del producto interno bruto —más de 2.000 millones de dólares. Mucha plata. Y si es de plata pública, aún muchísimo más: ¿alcanza, por ejemplo, para pagar en su totalidad por la hidroeléctrica Coca Codo Sinclair (la mayor represa del país, en el noreste, sobre la provincia de Napo).

En los siete contratos obtenidos mediante solicitud de información, se halla un denominador común: la contratación fue hecha bajo régimen especial, una modalidad que permite, en ciertos casos, contratar bajo parámetros más flexibles. En cinco de esos siete, la obra estaba atada al financiamiento de bancos chinos. Ambas posibilidades están previstas en la Ley Orgánica de Empresas Públicas, aprobada en 2009. Según la concejala y exvicealcaldesa de Quito, Daniela Chacón, esta modalidad de contratación resulta muy beneficiosa para políticos que “quieren hacer las cosas sin transparencia”. Chacón dice que el hecho de que los propios contratos determinen los procesos de contratación (y la forma en que se regularán) crea un vacío para fiscalizar. La transparencia pierde en estas condiciones.

El 30 de julio de 2009 CREC, una de las firmas perteneciente al holding China Railway Construction Corporation (CRCC), selló un contrato con el Instituto de Ferrocarriles del Estado (IFE) por 7.500 millones de dólares para la construcción del sistema ferroviario del “eje norte-llanero, tramo Tinaco-Anaco, bajo la modalidad llave en mano-monto total cerrado”. El propio Hugo Chávez había autorizado la contratación de esa compañía en el “punto de cuenta” 073-2009 de fecha 3 de marzo de 2009, basado a su vez en el convenio de cooperación económica y técnica que suscribieron ambos Gobiernos el 24 de septiembre de 2008 en Beijing.

“Obtener crédito con la segunda economía del mundo, lo que es un gran aval para nosotros. Además, lo importante es el destino que se le ha dado a esos recursos”, presumía en 2011 Jorge Giordani, entonces Ministro de Planificación y mentor económico de Chávez. Pero el tren hoy es un proyecto inacabado. Pese al desembolso millonario –la cifra hoy representa 70% de las reservas internacionales de Venezuela y excede el costo de la reciente ampliación del Canal de Panamá–, la obra que permitiría el viaje de trenes entre el centro y el oriente de Venezuela a 220 kilómetros por hora está en ruinas. Según el contrato, CREC debió culminarla en “40 meses continuos contados a partir de la firma del acta de inicio”.

Venezuela pagó a CREC 10,66% del total en 2009, otro 26,67% del “monto total cerrado” en 2010, 30% en 2011 y finalmente el 32,67% restante en 2012, de acuerdo a lo pactado. Aunque los pagos estaban sometidos a “valuaciones por obra ejecutada”, la empresa se aseguró la posibilidad de que el precio final pudiera subir aún más en el transcurso de la misma por “obras adicionales”. También dejó por sentado que los gastos asociados a la importación de maquinaria y equipos para realizar la obra correrían por cuenta del Estado venezolano.

“El IFE será responsable de pagar todos los gastos relativos a la admisión temporal de equipos o nacionalización de los materiales, partes y piezas requeridos para la ejecución de la obra, así como todos los gastos referidos a la importación y nacionalización de aquellos equipos, materiales, partes y piezas destinados a ser incorporados en la obra”, refiere la cláusula 95 del contrato. En caso de “existir tardanza en la introducción al país de los bienes y equipos importados, por causas no imputables a CREC y siempre y cuando la importación se haya tramitado con la debida antelación, tal retraso dará lugar a una prórroga automática del plazo de ejecución por el mismo tiempo que dure el retardo”. Esta última disposición no es menor, si se toma en cuenta que los puertos venezolanos figuran entre los más ineficientes de la región.

Pese al monto millonario y a la envergadura de la obra, en el contrato también quedó establecida la posibilidad de que CREC subcontratara a empresas sin mayores restricciones. “CREC deberá notificar al IFE de los subcontratistas que pretenda contratar y el IFE se reserva el derecho de improbar dichos subcontratos, cuando a su juicio existan razones fundadas para tal decisión lo cual hará dentro de los once días continuos, contados a partir de la recepción de la notificación y recepción de los documentos del subcontratista”, precisa la cláusula 83 del acuerdo.

Gracias a esa disposición, la empresa china, tras cobrar al Gobierno en dólares, pudo contratar en bolívares a constructoras venezolanas, a las que terminó imponiendo condiciones más rigurosas que las fijadas por el IFE a la propia CREC. “El precio del presente contrato no puede ser modificado o ajustado”, dicen los contratos que CREC suscribió con Consorcio Maquivial-Otassca y con Basis C.A, dos de las compañías subcontratadas en 2010. Dicha cláusula no sólo fue una camisa de fuerza para las empresas locales en medio de una economía que ya acumulaba una inflación de dos dígitos, sino que también permitió a CREC jugar en una economía con varias tasas de cambio, incluyendo la del mercado “paralelo”, muy por encima de las tasas oficiales. “Aunque la obra se financiaba con el Fondo Chino, esos pagos se hacían en moneda nacional. ¿Cómo vendían ellos (los chinos) los dólares? Eso era algo que los chinos no detallaban a los contratistas”, explica una fuente conocedora del proyecto, que prefiere el anonimato.

En el caso del acuerdo con Consorcio Maquivial-Otassca se lee hasta que “la falta de pago no dará lugar a la paralización de los trabajos por parte del contratista”, mientras que en el contrato con Basis CREC estableció que “el contratista debe trabajar los fines de semanas como también días feriados”, disposición que choca con la legislación laboral venezolana. “Para adelantar los tramos de los fines de semana, los chinos que estaban en las obras tomaban las maquinarias de los privados”, agrega la fuente consultada.

En el contrato entre CREC y el IFE también quedó permitida la posibilidad de contratación de personal chino. En principio la empresa debía “hacer uso del recurso humano en su mayoría de nacionalidad venezolana” (Cláusula 21), pero en los casos de contratación de personal chino se acordó que “el IFE cooperará y prestará todo apoyo necesario para tramitar y expedir las visas de trabajo o de cualquier otra naturaleza, que permitan la permanencia de tal personal en territorio venezolano de forma legal y por el tiempo necesario para la ejecución de los trabajos” (cláusula 91). Este asunto se repite en otros contratos de empresas chinas con el Estado venezolano y, en algunos casos, ha sido motivo de reclamos por parte de sindicatos afines al Gobierno.

Los cuestionamientos también han salido desde China. La Administración Nacional de Ferrocarriles, el regulador del sector en China, en julio de este año sancionó y multó a CRCC, la casa matriz propietaria de CREC, por atajos e incumplimientos en varios proyectos de sus subsidiarios, así como modificaciones sin consentimiento en las obras ferroviarias que ha participado.

El vínculo entre China y Ecuador se fortaleció en 2009. El quiebre entre el gobierno del expresidente de Ecuador Rafael Correa y los organismos que tradicionalmente habían financiado el país (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional) lo obligó a buscar plata al otro lado del mundo. “Hay un trato preferencial a China”, dice Carolina Viola, docente de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador que estudia temas laborales y ambientales en los proyectos sino-ecuatorianos. “Porque en un momento en que Ecuador recibía cero financiamiento externo, China le cubrió las espaldas”. 

En esa coyuntura, el gran país asiático se convirtió en el gran financista del Ecuador. Según Paulina Garzón, especialista en inversión china en América Latina, las empresas de ese país obtuvieron 70% de los contratos públicos más grandes en los sectores minero, petrolero e hídrico durante el gobierno de Correa. La investigadora Diana Castro ha podido establecer que son 21 las empresas contratadas por entidades públicas de diez áreas para al menos 63 proyectos: construcción de hospitales, escuelas, puentes, edificios, vías.

Castro, también reporta dificultad para acceder a los contratos entre China y Ecuador. Contratos que suelen estar atados a los créditos para pagar por las obras que se van a ejecutar y son, en general,  5% más caros que los que otorga el Banco Mundial.

La década pasada se caracterizó por su hambre de obras faraónicas. La Plataforma Financiera Gubernamental, un mega edificio construido para acoger a 3800 funcionarios públicos de las áreas económicas del Estado, es una de ellas. Fue construida por la compañía china CAMC, y los montos de su contrato han variado según quién (y cuándo) informaba de sus costos. La estructura fue criticada por el aumento de precio sin aparente justificación. El urbanista John Dunn escribió: “Por primera vez en Quito se ha construido una edificación que rompe la condición geográfica del valle que contiene a la ciudad. Ya no se puede ver al (volcán) Pichincha desde la avenida de los Shyris y desde la calle Japón (en el centro norte de Quito). Quizás hemos confundido “monumentalidad” con “hipertrofia”.

Días antes de su inauguración, después de una fuerte lluvia, la gigantesca obra se inundó. Los parqueaderos se llenaron de tanta agua, que los vehículos quedaron sumergidos hasta la mitad.

No es el único proyecto en manos de una empresa china con inconsistencias e inconvenientes. La hidroeléctrica Quijos se promocionaba como otra de las obras emblemáticas de Rafael Correa. Su construcción fue adjudicada a la compañía china National Electric Engineering (Cneec) por 94 millones de dólares. Debía empezar a funcionar en 2015. Pero ni costó lo que se esperaba, ni se entregó cuando se suponía: el presupuesto subió a 110 millones de dólares, y la entrega se aplazó a marzo de 2016. La última información disponible de Corporación Eléctrica del Ecuador - Celec (junio de 2015) dice que el proyecto Quijos estaba completado en poco más del 45%.

En diciembre de 2015, la Celec terminó de forma unilateral el contrato con la empresa china. “Por incumplimientos en las normas técnicas, de calidad y de ingeniería en la ejecución de la obra”, según dijo Manuel Andrade, jefe de la obra civil del proyecto y funcionario de Celec. También explicó que estaba en proceso el cobro de 25 millones de dólares por las garantías de cumplimiento de contrato. Se le pidió a Celec que confirme si había sido recaudado el pago, sin respuesta.  Esa misma empresa había sido declarada como contratista incumplido por faltas en el proyecto hidroeléctrico Mazar-Dudas, una de las ocho centrales hidroeléctricas de la autoproclamada Revolución Ciudadana, el proceso de gobierno liderado durante diez años por el presidente Rafael Correa.

Coca Codo Sinclair fue también obra emblema y obra en problemas. Otra de las ocho centrales hidroeléctricas construidas durante el gobierno de Rafael Correa, según el Ministerio de Energía, hasta abril de 2017 estaba terminada en 95%. Cuando se licitó en 2008, la convocatoria internacional venía condicionada: era abierta pero estaba atada al financiamiento. Las únicas oferentes fueron dos empresas chinas. Sinohydro Corporation ganó el mano a mano con una propuesta de 1.979 millones de dólares, alrededor de 400 millones de dólares más que el costo que se había pronosticado en el Plan de Electrificación 2006-2015. Hay que poner en perspectiva estos números: 1.979 millones de dólares alcanzarían para lanzar cuatro veces un transbordador al espacio. La diferencia entre lo planificado y lo que costó, 400 millones de dólares, habría pagado las 80 escuelas del milenio que el gobierno de Rafael Correa alcanzó a edificar hasta dejar el poder en 2017 (cuando tuvo que dejar de producirlas por falta de recursos, y preferir el menos suntuoso modelo de las llamadas escuelas Siglo 21, de las que ese monto habría alcanzado para costear unas 2.000).

El multimillonario proyecto Coca Codo Sinclair estuvo rodeado de cuestionamientos técnicos y de acusaciones de irregularidades en su ejecución. En el libro Ecuador made in China, el activista político Fernando Villavicencio detalla tres problemas de Coca Codo: no tenía estudios técnicos que justificaran la potencia (la cantidad de energía que puede generar) de la hidroeléctrica. Tampoco tenía los estudios definitivos para la contratación cuando se lanzó la licitación. La Contraloría, encargada de supervisar el uso de los bienes y dineros del Estado, determinó que entre marzo de 2010 y febrero de 2012 no se aplicaron todas las multas que debía recibir Sinohydro por incumplimientos. Debían ser 425.000 dólares diarios, pero según el organismo de control solo se penalizaron las fases I y II del proyecto, dejando fuera incumplimientos de fiscalización o retrasos en la incorporación de personal y equipo, entre otros. “En el desarrollo del proyecto, no acató las órdenes de fiscalización y supervisión, respecto a la entrega de la planificación; difirió el inicio de labores en varios frentes de trabajo, retrasó la terminación de varios hitos contractuales, incumplimientos para los cuales no existen sanciones en el contrato”.

El incumplimiento de las obras no ha frenado las contrataciones de empresas chinas por parte del Gobierno venezolano. En julio pasado la empresa China Camc Engineering, subsidiaria de la China National Machinery Industry Corporation (Sinomach), que en 2007 constituyó en Caracas la sociedad Camce Sudamérica, fue designada por el Gobierno de Maduro para un proyecto de explotación de níquel. Previamente, en febrero de 2016, se había anunciado un “memorando de entendimiento” para que la compañía también participara al sureste del territorio en la “certificación de los recursos del Arco Minero del Orinoco”, el plan con que Venezuela busca contrarrestar la caída de los ingresos petroleros.

Esos negocios se suman a los logrados por CAMC en áreas como la eléctrica, la agrícola e infraestructura en más de una década y que superan los 3.000 millones de dólares, a pesar de que la propia Contraloría General de la República advirtió irregularidades de esta compañía en la ejecución de su primer contrato en 2003. Se trató del acuerdo por la construcción del “Acueducto Bolivariano del estado Falcón”, al noroeste de Venezuela, considerado en ese momento como “uno de los proyectos hidráulicos de mayor importancia que se desarrolla en Venezuela” y gracias al “convenio de préstamo” del 20 de diciembre de 2002 entre el Ministerio de Finanzas venezolano y el Banco de China, según el informe de gestión de 2007 elaborado por la Contraloría General de la República.

El documento es un inventario de irregularidades e incumplimientos de Camc. “Se observaron deficiencias en la planificación y en sus procesos administrativos que redundaron en la disminución del alcance de la obra y costos adicionales al proyecto. Tal situación se vio reflejada en el retraso de 352 días en su culminación, gastos cuya descripción no se relacionan directamente con el proyecto, ni con el objeto de la contratación, pagos superiores a los establecidos contractualmente; omisiones de aspectos relevantes en las cláusulas contractuales (lapsos de garantías de las obras); incorporaciones de cláusulas contractuales confusas, entre otros”. La Contraloría General de la República recomendaba, además, “instar a la empresa china Camc a proceder a la sustitución de 335 metros de tubería” por no corresponderse con las especificaciones técnicas acordadas y exigía a las autoridades “velar por que los costos de excavación, extracción y transporte, no sean relacionados a través de valuaciones al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente”.

Conclusiones similares a las de la Contraloría General de la República pueden sacarse del contrato suscrito en noviembre de 2005 entre Citic Construction Co Ltd, subsidiaria de Citic Group, y el Ministerio para la Vivienda y Hábitat venezolano. En ese primer acuerdo entre ambas partes para la edificación de 20.000 viviendas por 905 millones de dólares, la empresa china estableció condiciones de confidencialidad como que “no se requerirá que el contratista revele al empleador, o a ninguna tercera parte a nombre del empleador, cualquier información financiera o comercial, ni cualquier documento relacionado con el contratista, sus subcontratistas, proveedores, transportistas, agentes, fabricantes nombrados, consultores y su personal (de cualquier nacionalidad, incluyendo chinos, venezolanos o de un tercer país)”.

Al igual que CREC para la construcción del ferrocarril Tinaco-Anaco, Citic incluyó en el acuerdo la opción de contratar personal chino. Una cláusula del documento estableció que “el empleador deberá hacer los arreglos para que el contratista esté autorizado a operar la actividad del personal expatriado del contratista de nacionalidad no venezolana de acuerdo con la normativa china sobre el trabajo (tales como, sin limitarse a, topes sobre las horas de trabajo diarias)” y que en el caso de que el “empleador no consiga estas exenciones dará como resultado que el contratista tenga derecho a una extensión de tiempo”.

Exoneraciones de impuestos, pago del contrato “exclusivamente en dólares de los Estados Unidos de Norte América” y la opción de realizar “aumento de precios en cada pago por inflación de material y mano de obra” fueron otras de las condiciones impuestas por Citic a las autoridades venezolanas en ese primer acuerdo de noviembre de 2005. Algunas de esas condiciones fueron suavizadas por la contraparte venezolana en un “addendum del contrato” firmado casi un año después, en agosto de 2006. Sin embargo, Citic había logrado amarrar un negocio muy favorable en suelo venezolano. En esa primera modificación el contrato pasó a cotizarse en euros. “Cada casa tuvo un costo promedio de 80.000 euros”, sostiene un constructor. De acuerdo a su versión, al igual que en casos como los de CREC o CAMC, el contrato con Citic se revisó en varias oportunidades hasta el punto de que en 2011 se le hicieron más cambios al acuerdo inicial y el precio de las casas no dejó de subir. Los hechos parecen darle la razón ya que fue en julio pasado cuando el presidente de la República entregó algunas viviendas construidas por Citic en el Fuerte Militar Tiuna, en Caracas, uno de los seis sitios en que los que la empresa china debió edificar las viviendas.

“Le doy las gracias a China, a las empresas chinas, a los trabajadores y empresas venezolanas, gracias por todo lo que han hecho de manera permanente porque nuestro comandante echó las bases de esta nueva Ciudad Tiuna en la parroquia El Valle”, expresó Maduro ese día. En la web de Citic una nota de prensa también se hizo eco del evento. “Durante su discurso (Nicolás Maduro) expresó su agradecimiento a Citic Construction por sus grandes contribuciones a la Gran Misión Vivienda Venezuela (GMVV) (…) También leyó con entusiasmo los nombres de los principales asistentes chinos uno por uno y agradeció sinceramente al pueblo chino por sus contribuciones a la construcción y desarrollo de Venezuela”.

Ambas opiniones distan de la de los académicos y economistas venezolanos. En 2016 el profesor e investigador de la Universidad de Carabobo, Giovanni Gómez Ysea, solicitó ante la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional y a la entonces Fiscal General de la República, Luisa Ortega Díaz, la revisión del esquema de financiamiento con China “por ser estos acuerdos ilegales y onerosos con cláusulas leoninas en contra de los intereses de la República que han causado y siguen causando daños patrimoniales irreversibles a la nación”.

Desde los tempranos 2000, la política estatal china de “zhou chu qu” (salir) alentó a grandes industriales chinos, como Sinohydro y Gezhouba, a buscar proyectos en el extranjero. “Estas compañías fueron en su momento ministerios, luego se convirtieron en empresas estatales y, después, en compañías en las que el Gobierno aún tiene mayoría”, dice Darrin Magee, experto en temas hídricos de la universidad Hobart & William Smith Colleges.

Según Magee, estas empresas tienen divisiones internas, y está ejecutando proyectos hidroeléctricos básicamente en cualquier lugar donde se necesite “desarrollo”. Especialmente si la construcción de represas, carreteras, y otra infraestructura facilita el acceso de China a recursos minerales, madereros y agriculturales.

Cuando el mapa político en América Latina giró hacia la izquierda, el gigante en expansión vio la oportunidad: alejado de sus financistas tradicionales, países como Ecuador, Venezuela y Bolivia, buscarían fuentes alternativas para cumplir las promesas de desarrollo de sus líderes populistas. Chávez (y Maduro) en Venezuela vieron en los bancos chinos y las empresas chinas la resolución de la ecuación del progreso nacional. Rafael Correa, en Ecuador, los siguió muy pronto. Pero los resultados de la alianza con China, anunciada como una fórmula para el desarrollo venezolano desde hace más de una década, son discretos. Algunos de ellos son hoy proyectos fallidos. Algo similar sucedió —y sucede aún en Ecuador—, donde la construcción de megaobras por compañías chinas no ha estado exenta de problemas, retrasos y terminaciones por incumplimiento.  Ambas historias son apenas un trazo de la huella de la extensión.

Este trabajo es producto de un proyecto de colaboración entre Armando.info (Venezuela) y Gkillcity (Ecuador), gestionado por China Dialogue (Reino Unido).

*La reportería en Caracas contó con aportes de Mayela Armas.